Quels sont les impacts et le champ d'application de l'entrée en vigueur de l'autorisation environnementale unique

L’autorisation environnementale unique est entrée en vigueur le 1er mars 2017. Elle s’inscrit dans le cadre de la réforme de simplification du droit de l’environnement. Auparavant, plusieurs autorisations étaient parfois nécessaires pour un seul projet (autorisation de défrichement, au titre des site classés, dérogation aux mesures de protection de la faune et de la flore sauvage, …). L’objectif est de gagner en rapidité, en efficacité et d’offrir une meilleure vision globale de tous les enjeux environnementaux d’un projet.

Textes de référence

• - Ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017
• - Décret n° 2017-81 du 26 janvier 2017
• - Décret n° 2017-82 du 26 janvier 2017
• - Titre VIII Procédures administratives du code de l’environnement (Autorisation environnementale : articles L. 181-1 à L. 181-31 et 181-1 à R. 181-56 du code de l’environnement)

Les projets concernés par l’autorisation environnementale unique

L’autorisation environnementale unique est entrée en vigueur le 1^er mars 2017. Elle vise à fusionner les différentes procédures et décisions environnementales pour les projets suivants (art. L. 181-1 du code de l’environnement) lorsqu’ils ne présentent pas un caractère temporaire  :

• - Les ICPE (installations classées pour la protection de l’environnement) soumises à autorisation
• - Les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) soumises à autorisation
• - Les projets soumis à évaluation environnementale relevant du régime déclaratif lorsque l’autorité administrative compétente pour délivrer l’autorisation est le préfet
• - Les projets soumis à évaluation environnementale ne relevant d’aucun régime particulier d’autorisation ou de déclaration, autorisés par une décision du préfet

NB : L’autorisation environnementale inclut également les équipements, installations et activités figurant dans le projet du pétitionnaire que leur connexité rend nécessaires à ces activités, installations, ouvrages et travaux ou dont la proximité est de nature à en modifier notablement les dangers ou inconvénients.

Le champ d’application de l’autorisation environnementale unique

L’autorisation, demandée en une seule fois et délivrée par le préfet de département, inclut l’ensemble des prescriptions des législations suivantes (L. 181-2 du code de l’environnement) :

• - Absence d’opposition à déclaration des IOTA ou arrêté de prescriptions applicable aux IOTA objet de la déclaration
• - Autorisation pour l’émission de gaz à effet de serre
• - Autorisation spéciale au titre des réserves naturelles
• - Autorisation spéciale au titre des sites classés ou en instance de classement
• - Dérogation aux interdictions édictées pour la conservation de sites d’intérêt géologique, d’habitats naturels, d’espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats
• - Absence d’opposition au titre du régime d’évaluation des incidences Natura 2000
• - Récépissé de déclaration ou enregistrement des ICPE, à l’exception des déclarations que le pétitionnaire indique vouloir effectuer de façon distincte de la procédure d’autorisation environnementale, ou arrêté de prescriptions applicable aux installations objet de la déclaration ou de l’enregistrement
• - Agrément ou déclaration pour l’utilisation d’OGM
• - Agrément pour le traitement de déchets
• - Autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité
• - Autorisation de défrichement
• - Autorisations pour les éoliennes au titre des obstacles de navigation aérienne

NB : Articulation avec les règles d’urbanisme

L’autorisation environnementale unique ne remplace pas le permis de construire, qui dépend en général d’une autre autorité administrative. Il n’y a plus d’obligation de dépôt simultané mais le début de construction doit nécessairement attendre l’autorisation environnementale.

L’autorisation dispensera l’installation d’éoliennes de permis de construire.

Les phases de la procédure d’autorisation environnementale unique

En amont du dépôt du dossier, le porteur de projet peut solliciter de l’administration (L. 181-5 du code de l’environnement) :

• - Des informations et des échanges : entretien, réunion, etc. afin de préparer son projet et le dossier de sa demande d’autorisation 
• - L’établissement d’un certificat de projet, qui identifie les régimes et procédures dont relève le projet, précise le contenu attendu du dossier et fixe un calendrier d’instruction ( L. 181-6 du code de l’environnement).

NB : Lorsque le projet est soumis à un examen au cas par cas, le porteur de projet doit saisir l’autorité environnement pour déterminer si celui-ci est soumis à évaluation environnementale. Si tel est le cas, le porteur de projet peut demander à l’autorité compétente l’avis sur le champ et le degré de précision des informations à fournir dans l’étude d’impact prévue.

Attention : Lorsqu’un pétitionnaire envisage de réaliser son projet en plusieurs tranches, simultanées ou successives, il peut solliciter des autorisations environnementales distinctes pour celles des tranches qui les nécessitent. Cette possibilité est subordonnée à la double condition que le découpage envisagé n’ait pas pour effet de soustraire le projet à l’application du régime de l’autorisation environnementale unique et qu’il présente une cohérence au regard des enjeux environnementaux. Les autorisations environnementales délivrées dans ce cadre sont, le cas échéant, complétées afin de prendre en compte les incidences environnementales cumulées à l’échelle du projet (art. L. 181-7 du code de l’environnement).

Le dossier de demande doit comporter tous les éléments cités aux articles L. 181-8 et R. 181-12 et suivants du code de l’environnement.

• - Information sur le pétitionnaire
• - Lieu et plan de situation du projet
• - Document attestant que le pétitionnaire est bien propriétaire du terrain, ou bénéficie d’un droit d’occupation
• - Description de la nature et du volume de l’activité, installation, ouvrage ou travaux envisagés ; modalités d’exécution et de fonctionnement, les moyens de suivi et de surveillance ; moyens d’intervention en cas d’accidents ; conditions de remise en état du site après exploitation…

-         Etude d’impact (article R. 122-5 du code de l’environnement), pour les projets qui y sont soumis et simple étude d’incidence environnementale (R. 181-14 du code de l’environnement) pour les autres projets

-         Si le projet n’est pas soumis à évaluation environnementale à l’issue de l’examen au cas par cas prévu par l’article R. 122-3, la décision correspondante, assortie, le cas échéant, de l’indication par le pétitionnaire des modifications apportées aux caractéristiques et mesures du projet ayant motivé cette décision ;

-         Les éléments graphiques, plans ou cartes;

-         Une note de présentation non technique.

En fonction des réglementations sectorielles auxquelles le projet est soumis, le pétitionnaire doit ajouter à sa demande d’autorisation certaines pièces supplémentaires (liste des mesures compensatoires, espèces protégées, plan de gestion des cours et plans d’eau…)

L’instruction de la demande se divise en 3 étapes (art. L.181-9 du code de l’environnement) :

• - La phase d’examen ( 181-16 à R. 181-35 du code de l’environnement):

L’autorité administrative compétente, après avoir accusé réception du dossier, étudie la demande du pétitionnaire, et soumet le dossier pour avis à différentes instances qui sont compétentes pour se prononcer en fonction du projet (ARS, Préfet coordinateur de bassin, préfet de région, autorité environnementale…).

Dans certains cas spécifiques, le préfet saisit pour avis conforme : 

- l’établissement public du Parc National concerné ;

- le ministre chargé des sites, après avis de la CDNPS, pour un site classé ;

- l’Agence française pour la biodiversité pour un parc naturel marin ;

- les ministres de la défense, de l’aviation civile et le cas échéant, l’architecte des bâtiments de France et les opérateurs de radars, pour un projet d’installation éolienne.

Quand l’autorisation environnementale tient lieu de dérogation espèces protégées (article L. 411-2), le préfet saisit pour avis le CNPN. Si le CNPN rend un avis défavorable ou émet des réserves pour une dérogation qui concerne des animaux appartenant à une espèce de vertébrés protégée (article R.411-8), le préfet saisit pour avis conforme le Ministre chargé de la protection de la nature ou le ministre chargé des pêches maritimes.

Tous les avis doivent être rendus dans un délai de 45 jours à compter de la saisine du préfet, délai à l’issue duquel le silence vaut avis favorable.

La demande d’autorisation peut être rejetée (article L.181-3) dès cette première phase si le projet n’assure pas la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du Code de l’environnement, ou si les mesures qu’il prévoit n’assurent pas la garantie des éléments listés au II de l’article L.181-3 (respect des conditions de délivrance de dérogations espèces protégées ; respect des conditions d’exercice de l’activité de gestion des déchets ; respect de l’affectation des sols prévue au PLU …)

Le dossier sera également rejeté si les demandes de complétude ou régularisation n’ont pas obtenu de réponse satisfaisante ou si l’un des avis de conformité est défavorable.

La phase d’examen dure en principe 4 mois à compter de la date d’accusé de réception du dossier. Toutefois, plusieurs exceptions existent (art. R. 181-17 du code de l’environnement) : 

• Ø Le certificat de projet peut prévoir une durée différente s’il prévoit un calendrier
• Ø Le délai est porté à 5 mois si le projet requiert un avis ministériel, du CGEDD[1] ou du CNPN[2]
• Ø Le délai est porté à 8 mois lorsque l’autorisation environnementale est demandée après une mise en demeure
• Ø Le délai est suspendu jusqu’à la réception de l’avis de la Commission européenne lorsque cet avis est sollicité, des éléments complétant ou régularisant le dossier ou de la production de la tierce expertise imposée
• Ø Le délai est prorogé pour une durée d’au plus 4 mois lorsque le préfet l’estime nécessaire, pour des motifs dont il informe le demandeur. Le préfet peut alors prolonger d’une durée qu’il fixe les délais des consultations réalisées dans cette phase.

• - La phase d’enquête publique( L. 181-10 , art. R. 181-36 à R. 181-38 du code de l’environnement) :

Lorsque le projet est soumis à l’organisation de plusieurs enquêtes publiques, il est procédé à une enquête publique unique, sauf dérogation demandée par le pétitionnaire et accordée par l’autorité administrative compétente pour délivrer l’autorisation environnementale, lorsque cette demande est de nature à favoriser la bonne réalisation du projet. L’enquête publique unique est ouverte et organisée par l’autorité administrative (art. R. 181-36 et suivants du code de l’environnement).

Cette phase est, en principe, de 3 mois.

• - La phase de décision (Articles R.181-39 à R.181-44 du code de l’environnement)

Dans les 15 jours suivant la réception du rapport d’enquête publique, le préfet transmet pour information la note de présentation non technique de la demande d’autorisation environnementale et les conclusions motivées du commissaire enquêteur à la CDNPS[3] lorsque la demande d’autorisation environnementale porte sur une carrière et ses installations annexes ou une installation de production d’électricité utilisant l’énergie éolienne et au CODERST dans les autres cas (art. R. 181-39 du code de l’environnement). Leur information est obligatoire, mais leur avis est facultatif.

Le préfet statue, en principe, sur la demande d’autorisation environnementale dans les 2 mois à compter du jour de réception par le pétitionnaire du rapport d’enquête transmis par le préfet (art. R. 181-41 du code de l’environnement).

Toutefois, des exceptions à ce délai existent :

• Ø Le certificat de projet peut prévoir une durée différente s’il prévoit un calendrier
• Ø Ce délai est prolongé d’un mois lorsque l’avis de la CNDPS ou du CODERST est sollicité par le préfet
• Ø Ces délais peuvent être prorogés une fois avec l’accord du pétitionnaire. 
• Ø Ces délais sont suspendus lorsqu’une autorisation d’urbanisme est nécessaire à la réalisation du projet ou lorsque le préfet demande une tierce expertise (à compter de cette demande et jusqu’à la production de l’expertise).

Passé ces délais, le silence gardé par le préfet sur la demande d’autorisation environnementale vaut décision implicite de rejet (art. R. 181-42 du code de l’environnement).

Attention :  

• - Lorsque le projet présente des dangers ou inconvénients d’une importance particulière, l’autorité administrative compétente peut, tant lors de l’instruction d’une demande d’autorisation environnementale que postérieurement à sa délivrance, demander une tierce expertise afin de procéder à l’analyse d’éléments du dossier nécessitant des vérifications particulières. Cette tierce expertise est effectuée par un organisme extérieur choisi en accord avec l’administration par le pétitionnaire et aux frais de celui-ci ( L. 181-13 du code de l’environnement)
• - Toute modification substantielle du projet est soumise à la délivrance d’une nouvelle autorisation, qu’elle que soit le moment à laquelle cette modification intervient. Toutes les autres modifications doivent être portées à la connaissance de l’autorité administrative (article L. 181-14 du code de l’environnement)
• - L’autorité administrative compétente peut imposer, à tout moment, toute prescription complémentaire nécessaire (article L. 181-14 du code de l’environnement) s’il apparaît que le respect de ces dispositions n’est pas assuré par l’exécution des prescriptions préalablement édictées.

Le contentieux

Les décisions peuvent faire l’objet d’un recours gracieux ou hiérarchique dans le délai de deux mois. Ce recours prolonge de deux mois les délais de recours contentieux (art. R. 181-50 du code de l’environnement).

Le délai de recours contentieux est de :

• - 2 mois pour les pétitionnaires ou exploitants, à compter du jour où la décision leur a été notifiée
• - 4 mois pour tiers intéressés à compter de l’affichage en mairie ou de la publication de la décision sur le site internet de la préfecture. Le délai court à compter de la dernière formalité accomplie. Si l’affichage constitue cette dernière formalité, le délai court à compter du premier jour d’affichage de la décision. 

Ce contentieux est un contentieux de pleine juridiction et les pouvoirs du juge sont aménagés (art. L. 181-17 et L. 181-18 du code de l’environnement) :

• - Il peut limiter l’annulation à une phase de l’instruction ou à une partie de l’autorisation et demander à l’autorité administrative compétente de reprendre l’instruction à la phase ou sur la partie qui a été entachée d’irrégularité;
• - Lorsque le vice entraînant l’illégalité de l’acte est susceptible d’être régularisé par une autorisation modificative, il peut surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation. Si une telle autorisation modificative est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations;
• - En cas d’annulation ou de sursis à statuer affectant une partie seulement de l’autorisation environnementale, le juge détermine s’il y a lieu de suspendre l’exécution des parties de l’autorisation non viciées.

Par ailleurs, les tiers intéressés peuvent déposer une réclamation auprès du préfet, à compter de la mise en service du projet autorisé, afin de contester l’insuffisance ou l’inadaptation des prescriptions définies dans l’autorisation, en raison des inconvénients ou des dangers que le projet autorisé présente (art. R.181-52 du code de l’environnement).

Le préfet dispose alors d’un délai de 2 mois, à compter de la réception de la réclamation, pour y répondre de manière motivée. A défaut, la réponse est réputée négative. Si, en revanche, il estime la réclamation fondée, il doit fixer des prescriptions complémentaires.

Les dispositions transitoires

Pour les projets déjà lancés (demande IOTA, ICPE déjà déposée), les anciennes procédures s’appliquent.

Jusqu’au 30 juin 2017, les porteurs de projet conservent la possibilité d’appliquer la nouvelle procédure ou d’appliquer les anciennes procédures (art. 15 de l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l’autorisation environnementale).

Pour plus d’informations, vous pouvez également consulter :

• - La fiche de Bretagne vivante sur le sujet
• - La jurifiche de FNE Pays de la Loire, consacrée à la question de l’autorisation environnementale unique
• - La fiche du ministère, qui présente notamment un schéma explicatif sur les étapes et les acteurs de la procédure relative à l’autorisation environnementale unique (cf ci-dessous)

[1] CGEDD : Conseil Général de l’environnement et du développement Durable

[2] CNPN : Conseil national de la protection de la nature

[3] CDNPS : commission départementale de la nature des sites et des paysages

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